¿Salida o exclusión? El sector informal en el discurso político peruano 1984-2006 (II)

Por Claire Wright

En la primera parte de este post, se identificaron las principales aproximaciones teóricas al sector informal. El objetivo de esta segunda parte es de identificar cuáles elementos han sido incorporados en el discurso político peruano entre 1984 y 2006. A continuación, se analizan las reformas realizadas durante este período para luego hacer hincapié en la campaña electoral de 2006[1].

A principios de los 80, el ILD realizó una campaña masiva sobre la problemática de la informalidad en Perú, como consecuencia de la cual llegó a la agenda política. Con el apoyo de Belaúnde Terry, el ILD propuso una ley de procedimiento que dictaba que todas las leyes tenían que ser publicadas primero como anteproyectos para poder realizar un debate público. Para Hernando de Soto, el primer paso en la solución del sector informal era la incorporación de la ciudadanía antes de realizar reformas más específicas. Sin embargo, los ministros no respetaron la nueva normatividad y el primer intento de reforma se fracasó. Aún así, se puede hablar de un logro simbólico al poner un problema clave en la agenda: el divorcio entre el Estado y la ciudadanía.

A partir de 1986, bajo la primera administración de García y luego con Fujimori, el ILD logró realizar toda una serie de reformas. Entre 1988 y 1995, el ILD fue gestor de 400 propuestas, leyes y cambios legales. A pesar del aparente éxito de estas reformas el proceso se estancó en 1996. En gran parte, esta ruptura se debe al protagonismo de Hernando de Soto en la política nacional y el alcance de las reformas que muchas veces querían ir más allá de lo económico (por ejemplo un programa de amnistía para prisioneros sin justicia). Entonces, la segunda generación de reformas ofrece un balance mixto. Para nosotros hay dos conclusiones importantes: i) la importancia de la creación de conciencia y la participación ciudadana en el proceso y ii) la convicción de que la mejor manera de solucionar el problema de la informalidad empieza desde el sector informal más que desde el sector formal.

El balance de las reformas laborales bajo Fujimori entre 1995 y 2001 es muy mixto. Por una parte, seguía con los elementos centrales de la propuesta del ILD, que se centraban en el paso de la informalidad a la formalidad. Por otra parte, se buscaba igualmente la creación del empleo desde el sector formal. Sin embargo, gran parte de esta segunda estrategia se basaba en la precariedad y la flexibilidad del empleo, lo cual va en contra de la lógica de fomentar el empleo estable en el sector formal y entonces también se basa en los aportes del enfoque más neoliberal.

En el período post Fujimori entre 2001 y 2006, la cuestión del sector informal seguía siendo central en la política peruana. Con la fundación del Ministerio de Trabajo y Promoción de empleo y más programas de creación de empleo, se notaba una continuación con el programa de Fujimori, aunque también se trataba de salvaguardar los derechos labores y buscar mejoras en la economía orientadas hacia la producción de empleos estables. Aún así, se seguía pensando en las PYMEs (reguladas y no reguladas) como una fuente principal de trabajo en el país y así demostraba una continuidad con las primeras teorías de Hernando de Soto en El otro sendero (1989).

De acuerdo con todo lo expuesto hasta este momento, parece evidente que el discurso político en Perú, en vez de sufrir cambios radicales relativos al problema del sector informal, se haya ido incorporando nuevos elementos tales como los programas de fomento de empleo y la formación de la población activa, además de las teorías tradicionales del ILD sobre las restricciones legales, la creación de conciencia etcétera.

En su informe “¿Qué plantean los candidatos para los 3 millones de trabajadores informales del Perú?”, Transparencia Perú ofrece dos datos muy útiles: primero, la importancia otorgada al tema del sector informal en la prensa en la campaña electoral del 2006 y segundo, las diferentes posturas adoptadas por los partidos políticos.

En cuanto al primer elemento, es interesante destacar que entre un 7 y 8% de las propuestas por los partidos políticos tenían que ver con el empleo. Además, en la prensa escrita el tema del sector informal fue el elemento más destacado dentro del campo del empleo, representando un 45,67% de las propuestas comunicadas por esta vía.

Luego, en cuanto a las diferentes posturas adoptadas por los partidos políticos, es interesante destacar que como principal manera de reducir el sector informal, 13 partidos identificaron la fomentación de PYMES; 7 partidos propusieron la simplificación de los trámites para la legalización de las empresas informales; 4 partidos buscaron aumentar el empleo en sectores formales; y 1 partido hizo hincapié en los créditos y la capacitación de los trabajadores (el Partido Socialista).

¿Qué conclusiones se destacan como resultado del análisis realizado en este estudio? En la primera parte, se estableció una tipología de enfoques teóricos que tratan a la informalidad tanto como un resultado como una causa de la pobreza. Los enfoques son el neoliberal/enfocado hacia el sector informal; el estatista/enfocado hacia el sector formal; y el cultural. Es interesante observar que para autores como de Soto el sector informal pueda explicar unos pobres resultados macroeconómicos mientras que para economistas como García, el sector informal sea un resultado que se encuentra influida por pobres resultados macroeconómicos.

En el análisis realizado en la segunda parte, se buscó establecer qué aportes de los diferentes enfoques teóricos fueron incorporados en las políticas públicas y el discurso político en el período entre 1984 y 2006. Se encontró que a los aportes del marco neoliberal (tales como fomentar las PYMEs y agilizar los procesos burocráticos) se han ido sumando aportes del marco estatista (tales como la formación de los trabajadores y programas de fomento de empleo en el sector formal.)

Finalmente, el estudio sobre la campaña electoral del 2006 ha demostrado que la cuestión de la informalidad fue el tema principal dentro de la dimensión del empleo. En este sentido, los partidos políticos mostraban una marcada tendencia de hacer hincapié en los aportes del marco neoliberal (tales como las PYMES y la agilización de la burocracia) como solución al sector informal. Sólo un partido (de dieciséis) propuso créditos estatales y programas de formación profesional como mecanismos; y sólo tres partidos resaltaron la importancia de fomentar el empleo en el sector formal. Estos datos indican que en Perú el discurso original de Hernando de Soto todavía tiene mucho peso, en partidos que se ubican en puntos ideológicos muy diferentes. En este sentido, la siguiente afirmación de Salinas León parecía acertada tanto en 1984 como en 2006: “su mensaje ha logrado penetrar en la derecha, en la izquierda, en el centro, arriba, abajo, en todos lados.”[2]


[1] La información en esta sección proviene del ILD (s/f) “¿Qué hace el ILD?” http://www.ild.org.pe/, OIT (2003) “Perú: Propuesta de Programa Nacional de Trabajo Decente 2004-2006: Informe Preliminar”. Lima, Perú, 18 de diciembre y Transparencia (2006) “¿Qué plantean los candidatos para los 3 millones de trabajadores informales en el Perú” en Observatorio Regional Año2, nº 8 Lima, 16 de marzo 2006.
[2] Salinas León, Roberto (2004) “Vendiendo el sentido común.” [www.elcato.org]

Imágenes de http://www.dibusoft.com/ y www.cajalaboral.com

¿Salida o exclusión? El sector informal en el discurso político peruano 1984-2006 (I)

Por: Claire Wright

La informalidad ha sido un tema clave en la agenda política de Perú, sobre todo desde que Hernando de Soto inspirara las primeras reformas en los años ochenta. En este post, intento explorar las aproximaciones teóricas a la informalidad para luego analizar cómo éstas han sido plasmadas en el discurso político en Perú durante los últimos veinte años.

La informalidad como concepto

Hay muchas definiciones del sector informal y - hasta cierto punto - la definición empleada influye en gran medida en el tamaño, las soluciones, las consecuencias y las causas del fenómeno. Por ejemplo, para el Banco Mundial, se trata del autoempleo en empresas no registradas, el trabajo dentro de una empresa no registrada o trabajadores dependientes, que en muchos casos no reciben un sueldo por sus esfuerzos[1]. Por otra parte, Hernando de Soto ofrece una definición más completa, que además del comercio y transporte informal, incluye la vivienda informal y la falta de derechos de propiedad como indicadores del sector informal[2]. Luego, de acuerdo con un enfoque indigenista, el sector informal es la expresión cultural de un tipo de cosmovisión que incluye la importancia de la reciprocidad y las redes sociales[3].

Sus causas

Hernando de Soto, en El otro sendero (1989) identifica cuatro causas del sector informal en el caso peruano que luego aplica a otros casos; i) la falta de leyes adecuadas para establecer derechos de propiedad; ii) la complejidad de procedimientos para establecer una empresa; iii) la migración del campo a la ciudad; y iv) un Estado que funciona mal y que es incapaz de llegar a todos sus ciudadanos. De acuerdo con sus investigaciones, simplemente cuesta demasiado tiempo y dinero entrar en el sector formal.

Según las recientes investigaciones del Banco Mundial, existen dos principales razones que explican porque los individuos entran en el sector informal: la salida y la exclusión[4]. En el caso de la salida, los individuos hacen un análisis de coste – beneficio y se incorporan a la informalidad si pueden conseguir más beneficios de esta manera. En el caso de exclusión, el BM reconoce que para algunas personas el sector informal es una estrategia de supervivencia frente a un Estado ineficiente y altos niveles de desigualdad.

Por otra parte, según Weyland, la informalidad fue sólo un discurso de los políticos neoliberales neopopulistas de los noventa que buscaban el apoyo de trabajadores en situaciones precarias[5]. Para Castells y Portes[6] es una consecuencia de la reestructuración de la economía mundial, y no una interpretación inadecuada del capitalismo en los países tercermundistas. Como ya se ha mencionado, el enfoque indigenista argumenta que el sector tiene que ver con tradicionales actividades pre columbinas y entonces no se pueden buscar causas recientes para explicarlo.

Sus consecuencias

De acuerdo con la teoría de Hernando de Soto y el Banco Mundial, la informalidad tiene consecuencias negativas tanto para los trabajadores como para el Estado: por una parte, los trabajadores no pueden beneficiarse de leyes y protección laboral y si no tienen derechos de propiedad no puedan usar sus viviendas como aval para préstamos o inversiones; por otra parte, la normatividad extralegal socava las instituciones legales; produce baja productividad, inversión y eficiencia; y hace muy difícil formular políticas macroeconómicas. Entonces, para de Soto y el BM el sector informal es algo que influye en el crecimiento y la productividad.

Por otra parte, de acuerdo con la teoría de Castells y Portes (1989), son los factores de la macroeconomía los que influyen en el tamaño del sector informal. García, refiriéndose al caso peruano, identifica la falta de competitividad, un tipo de cambio inestable, una falta de productividad, y la falta de políticas sociales como factores que influyen en el tamaño del sector informal[7].

Sus soluciones

Tanto el ILD como el BM enfatizan la importancia de ofrecer incentivos para crear empresas y luego pasar a la formalidad (reduciendo costes y trámites). Un elemento muy interesante incorporado por el ILD es el énfasis sobre el rol de la creación de la conciencia sobre el problema, un elemento que se tiene en cuenta en el análisis político realizado en la segunda parte de este estudio.

Por otra parte, teóricos tales como García (2004) apuntan al crecimiento macroeconómico como solución al sector informal. De la misma manera, Ferranti, Perry, Ferreira y Walton ven la solución en la mejora de las condiciones en el sector formal: “Se advierte una gran necesidad de acercarse hacia el mercado laboral y de seguridad social que sea más inclusivo y menos distorsionador[8].”

Finalmente, en cuanto al enfoque culturalista, la cuestión de soluciones parece poco pertinente, ya que se considera la situación en un contexto histórico y situación local que no se puede (ni se debe) cambiar.

Como el objetivo de este estudio es considerar el sector informal en la política peruana entre 1984 y 2006, lo interesante no es analizar la pertenencia teórica de los diferentes enfoques sino cómo han sido aceptados, rechazados, incorporados o pasados por alto en el discurso de diversos actores políticos en el Perú. Teniendo en cuenta que un aspecto resaltado por varios teóricos es la importancia de la creación de conciencia y la participación de los ciudadanos en la formación de las políticas públicas, en la segunda parte de este post se realiza una evaluación de la aproximación al sector informal por el gobierno, los actores políticos y por la sociedad civil de Perú en varios períodos claves entre 1984 y 2006.

[1] World Bank (s/f) “Concept of Informal Sector” http://www.worldbank.org/
[2] Soto, Hernando de (1989). El otro sendero. Perú, Instituto de Libertad y Democracia. Pp 3-16
[3] CEBEM-Bolivia: “Las teorias y sus implicaciones socio -politicas: el caso de la economía informal boliviana”. [http://www.tau.ac.il/eial/VII_1/mansilla.htm]
[4] World Bank (2007a) Flagship Report “Informality: Exit and Exclusion”. Disponible en http://www.worldbank.org/ p.4

[5] Weyland, Kurt (2003). “Neopopulism and Neoliberalism in Latin America: how much affinity?” Third World Quarterly, vol 24, No 6, pp 1095-1115
[6] Castells, Manuel, y Alejandro Portes. (1989) The World Underneath: The Origins, Dynamics, and Effects of the Informal Economy. In The Informal Economy: Studies in Advanced and Less Developed Countries, eds. Alejandro Portes, Manuel Castells, y Lauren A. Benton, 11-40. Baltimore, MD: The Johns Hopkins University Press.
[7] García, Norbert E (2004) “Crecimiento, competitividad y empleo en Perú, 1990-2003) en Revista de la CEPAL no. 83 p.85
[8] De Ferranti, David, Perry, Guillermo E, Ferreira Francisco HG, Walton Michael (2003) “Desigualdad en América Latina y el Caribe: ¿ruptura con la historia?” disponible en http://www.bancomundial.org/

Yendo más allá del mercado: una nueva propuesta de reformas económicas

“No existe correspondencia entre la versión de economía de mercado que se les
está imponiendo a los países en desarrollo y, por ejemplo, la de Estados
Unidos.” (Stiglitz: 2003, p. 29)

Por: Héctor Huerto Vizcarra

En el texto El rumbo de las reformas. Hacia una nueva agenda para América Latina Joseph Stiglitz plantea una diferente perspectiva de análisis de los problemas económicos de América Latina. De esa manera, se presenta disconforme frente a las políticas económicas imperantes en la región desde la década de los 90’s. Si bien es cierto el inicio de dicha década se caracterizó por un breve repunte en la economía de la región, con un incremento de su productividad, en contraposición con la crisis económica de la década pasada, para este autor dicha mejora económica no fue una consecuencia de las reformas aplicadas desde los inicios de los 90’s, sino el repunte natural de un mercado tras salir de una etapa de recesión. (Stiglitz: El rumbo de las reformas, p. 19)

Desde ese punto de vista queda claro que las denominadas ventajas de las reformas económicas de los 90’s, amparadas dentro del Consenso de Washington, pierden todo tipo de valor. Para el autor tampoco tienen mayor justificación en la medida en que dichos planteamientos económicos no fueron empleados en su momento por las ahora potencias industrializadas, tal como lo afirma en la cita inicial de este texto. Por eso no duda en calificar que el experimento de reforma ha fracasado en América Latina, en la medida en que muchos países sufren recesiones, depresiones y crisis que recuerdan los años de la Gran Depresión.

Entonces, se hace necesario explicitar de forma más detallada lo que para Stiglitz significa este fracaso. Aunque el crecimiento medio de América Latina durante los 90 es superior a la década anterior, representa un poco más de la mitad de las tasas de crecimiento de los años 50, 60 y 70. Es decir, el libre mercado y el Estado minimalista fueron incapaces de generar un crecimiento mayor a los que se dieron en décadas pasadas, donde el Estado era más fuerte y existían mayores ingerencias por parte de los gobiernos para controlar al mercado.

De igual forma, estas reformas generaron mayor inestabilidad económica en la región. Casi todos los países pasaron por periodos de crecimiento negativo, con lapsos de tiempo que varían entre uno a más años. Asimismo, el nivel de pobreza en América Latina se incrementó levemente en dicha década, y la brecha entre pobres y ricos aumentó en la mayoría de casos, generando así mayor desigualdad. Todo ello ha contribuido indirectamente a que se mantenga una democracia meramente electoral, en donde la población no tiene mayor ingerencia en las tomas de decisiones del gobierno. En resumen, para Stiglitz el fracaso se debe a la forma como se planteó que funcionaba el mercado y la función que debía tener el Estado en el mismo.

Dentro de esa perspectiva es innegable encontrar similitudes con la realidad económica peruana. En donde se puede evidenciar que, la crisis económica que vivió el Perú en la década de los 80’s comenzó a darse a finales de los 70’s cuando el gobierno militar de Morales Bermúdez cada vez más se vio agobiado por las deudas contraídas por el propio régimen militar y los regímenes pasados con entidades del extranjero. En 1973 se tenía una deuda externa de 4 132 millones de dólares y para 1979 dicha deuda se había más que duplicado en 9 334 millones de dólares.1 Todo ello vino de la mano con una inflación preocupante: de tener 4.2% de inflación en 1972, en 1979 se tenía una inflación del 66.7%.

Esto conllevó a que en el primer gobierno democrático de los 80’s decretara la moratoria de la deuda externa peruana en 1984. Sin que por ello fueran ajenos flagrantes casos de corrupción y malos manejos de la deuda externa peruana. Para 1981 se había obtenido un préstamo para la compra de dos motonaves, las cuales se malograron en 1984 sin haber entrado en actividad. Lo cual resultó escandaloso.2 Sin embargo, a pesar que el gobierno aprista de la segunda mitad de los 80, pago más del 10% de su presupuesto anual por el concepto de deuda externa, la misma se incrementó en 22 856 millones de dólares para 1990. La deuda externa creció en esa década en alrededor de un 250%. Para esto, también hay que tomar en cuenta las astronómicas cifras que alcanzó la inflación peruana para el final del primer gobierno de Alan García. Con ello, el panorama de la crisis económica está más completo.

Dentro de este panorama, las reformas del Consenso de Washington se aplicaron en el Perú casi al pie de la letra, como el remedio para contener la crisis económica de la década pasada. Generando una sensación inicial de bienestar entre la población, por la llegada de capitales al país, entre los que destacaba el dinero recaudado por la venta de las empresas estatales, el cual en un primer momento sirvió para solventar los incentivos de renuncia de decenas de trabajadores públicos. Tal como lo afirma Stiglitz, al parecer, en el Perú estas inversiones se emplearon más en el consumo que en la inversión de proyectos de largo plazo.

Curiosamente, estas reformas económicas vinieron de la mano con la irrupción del régimen democrático, y con casos de corrupción en cuanto al manejo de los fondos públicos provenientes de las privatizaciones y al manejo de la deuda externa. Contraviniendo de esa manera la idea de que un Estado liberal en cuanto a materia económica asegura una mayor eficiencia y menores niveles de corrupción.

No solo la población peruana se vio afectada en la parte económica, donde un 60% se mantuvo dentro de una situación de pobreza, sino que la nueva política del Estado de fomentar el libre mercado y aplicar el menor control sobre el mismo, afectó también los derechos y libertades del ciudadano. Mermando así su derecho a la participación, y a que su opinión sea escuchada, en beneficio de los intereses de determinadas empresas o inversiones. Esto se hizo evidente en el Perú en la minería. Por ello, cabe resaltar los conflictos generados entre empresas mineras y la población circundante en Tambrogrande (2004) y Majaz (2003-2007), ambos en Piura. En el caso de Majaz se evidenció que se habían socavado los derechos humanos y ciudadanos garantizados constitucionalmente, especialmente de los pobres de las áreas rurales. No solo se les puso trabas a la población para participar en el proceso de implementación de la Minera Majaz, que afecta las tierras de dos comunidades campesinas, sino que se violaron los derechos de propiedad de los comuneros. Todo ello con el aval del propio Ministerio de Energía y Minas.3

Entonces, dentro de esta situación caótica, ¿hasta qué punto las propuestas de reformas (de las reformas) de Stiglitz son necesarias en el Perú? Lo que se hace imprescindible en la coyuntura actual es que el Estado asuma un rol regulador dentro del mercado, que ponga trabas a los capitales golondrinos, que proteja a los inversionistas nacionales y que promueva la industria. Es evidente que el Perú como un mero exportador de materias primas en el mercado mundial no puede aspirar a convertirse en un país “desarrollado”. Asimismo, desde mi punto de vista, el Estado tiene que garantizar que el gobierno represente a las poblaciones locales frente a cualquier conflicto con inversionistas nacionales o extranjeros, garantizando así los derechos individuales y sociales de esas personas. Para ello es importante que el Estado cuente con instituciones independientes que asuman la tarea de mediar estos conflictos, puesto que es imposible que el gobierno sea juez y parte.

Según Stiglitz, el Estado no tiene que ser minimalista ni tiene porque administrar necesariamente mal las empresas públicas. Es más, enfatiza la necesidad que el Estado construya una red de protección social para los ciudadanos. Lo que en términos prácticos significa que, se vuelva a fortalecer la seguridad social en el Perú. Para el autor es importante además, que el Estado garantice a la población el derecho a trabajar, lo que no solo significa generar nuevos puestos de trabajo sino garantizar ciertos derechos laborales, como la estabilidad laboral. También implica la formalización del sector informal de la economía. Igualmente, se tiene que fomentar una tributación equitativa, tal como sucede en Finlandia actualmente, en donde se tribute escalonadamente, de acuerdo a la capacidad económica de cada quien. Así, las personas que tributen más serán lo individuos que tienen mayor capacidad adquisitiva.

Stiglitz plantea además que para no depender del crédito extranjero, o para evitar que dichos créditos se concentren en la capital, se tiene que fomentar la creación de bancos locales y programas de ahorro en la población. También afirma que el Estado tiene que asumir una política de microcréditos que ayude a los empresarios nacionales a salir adelante. Para esto, es necesario para el autor que exista un clima propicio de negocios, tanto para inversores extranjeros como nacionales. Esto significa que la violencia y la inestabilidad política tienen que ser controladas mediante la participación política de los ciudadanos en las decisiones públicas y el respeto de sus derechos fundamentales, dentro de la concepción más amplia del término.

Desde luego, la educación se convierte en un pilar imprescindible dentro del crecimiento económico del país. Para ello no solo se necesita un mayor gasto público en el sector, sino una renovación en los contenidos de la misma. En donde el estudiante pueda aprender de forma práctica el ejercicio de su ciudadanía dentro del marco de su ubicación temporal, cultural y geográfica. Es importante entonces que el alumno se ubique dentro de un marco histórico establecido, con una suficiente capacidad crítica para analizar estos acontecimientos. Desde la educación también, se puedan inculcar hábitos de vida más saludables, que tomen en cuenta el respeto al medio ambiente y que reivindiquen el consumo de productos de origen andino que representan una alternativa alimenticia nutritiva y barata para la población.4

Por último, Stiglitz plantea que resulta importante que el Estado fomente la creación de medios de comunicación alternativos y locales, que impidan el monopolio y que permitan, dentro de sus limitaciones, la participación de la población. Esta idea fue corroborada en la práctica reciente en el Perú cuando en este año se llevó a cabo la consulta popular sobre la Minera Majaz, donde la radio Cultivalú, representó una postura crítica y disidente en relación a la postura del gobierno que era pro minería.5

Sin estas nuevas reformas, que implican en el fondo una transformación de la sociedad, es improbable pensar que se pueda construir una economía más saludable que se refleje en el bienestar de sus ciudadanos, especialmente de los más pobres, y en el crecimiento del país.

1 Carlos Parodi. Perú 1960-2000: políticas económicas y sociales en entornos cambiante, p. 140 Estas cifras se refieren a la deuda externa total, que incluye la pública y la de entidades privadas. Según el Ministerio de Economía y Finanzas solo la deuda pública externa en 1970 llegaba a 945 millones de dólares; en 1973 a 1491 millones de dólares; en 1979 a 5764 millones de dólares. La deuda con el Club de París, en el lapso de 1970 a 1979, creció 8 veces, mientras que la deuda con la Banca Internacional creció 11 veces al valor que tenía en 1970.

2 Héctor Huerto. Apuntes para la deuda externa e interna del Perú. Publicado en: http://ahorahistoria.blogspot.com

3Héctor Huerto. Redoble por Majaz.Acerca de las aventuras y desventuras de la minería, los medios de comunicación y la democracia en el Perú. Publicado en: http://ahorahistoria.blogspot.com

4Esto se contradice con el intento actual del gobierno del APRA de ilegalizar la harina de la hoja de coca.

5Héctor Huerto. Redoble por Majaz.Acerca de las aventuras y desventuras de la minería, los medios de comunicación y la democracia en el Perú. Publicado en: http://ahorahistoria.blogspot.com