¿Una democracia excepcional? La evolución de una cultura de emergencia en la historia reciente del Perú

Por: Claire Wright

La declaración de un estado de emergencia en ocho provincias costeras, a mediados de febrero, representa un ladrillo más en la construcción de una cultura de emergencia en el país. Tanto la CVR como las Naciones Unidas han criticado a los gobiernos democráticos del Perú por su uso excesivo de los estados de excepción[1]. Sin embargo, hoy en día el debate sobre esta tendencia brilla por su ausencia. Es fundamental tener claro que, de acuerdo con su diseño constitucional, un estado de excepción se puede declarar sólo en coyunturas que representan “una amenaza excepcional” para la vida de la nación, y no como medida represiva frente a movilizaciones sociales, aunque se vuelvan violentas. En otras palabras, el estado de emergencia en principio nunca debería llegar a ser un estado normal. En principio.

Entonces, en vez de aceptar el uso reiterado y excesivo del mecanismo de excepción, cabe enfrentarse a ello y preguntarse, ¿cómo se ha desarrollado una cultura de emergencia en Perú y cuáles son sus consecuencias?

Al estudiar los antecedentes históricos del estado de emergencia en el país, dos observaciones se destacan. La primera es que, aunque a partir de 1933 se ha incluido el mecanismo en la constitución, no ha hecho falta la declaración de un “estado de emergencia” para que los ciudadanos vean tanto garantías como derechos suspendidos, ya que las leyes y decretos especiales han producido el mismo efecto. Segundo, que los regímenes militares mostraron una tendencia a usar el estado de excepción a lo largo del siglo XX pero también fue empleado por regímenes democráticos antes de 1980.

Entonces, al llegar a la transición a la democracia en 1978, ya había una tendencia histórica en el país hacia el uso de medidas de excepción. De hecho, en los años de la transición entre 1978 y 1979, se dictó el estado de emergencia en 6 ocasiones[2], para poner fin a paros y huelgas de diferentes sindicatos. Como indica la CVR: “[la] suspensión de garantías individuales y declaración de estado de emergencia… marcan [una] incongruencia con [el] proceso [de] transferencia [de] poder a los civiles.”[3]

En Perú, la posibilidad de suspender las garantías ciudadanas se incluyó en varias constituciones tempranas (1823, 1826, 1828, 1834, 1839, 1856, 1860 y 1867)[4]. Sin embargo, fue la constitución de 1933, vigente hasta el 28 de julio de 1980, la que resulta la referencia más cercana con la institución de “suspensión de garantías constitucionales” en su artículo 70. En ese momento el “estado de emergencia” como término no existía como tal, hasta que en 1972, la represión de un fuerte movimiento estudiantil en Puno se clasificó así[5].

Como norma general, la presencia de mecanismos de Excepción extensos y poco claros en el constitucionalismo de la tercera ola de democracia en América Latina tiene que ver con la influencia de los militares en el momento de la transición. El caso peruano confirma esta tendencia. De ahí las medidas excepcionales incluidas en la constitución, la posibilidad de la delegación de facultades a las FFAA, y la ampliación de la duración del estado de emergencia a 60 en vez de 30 días.[6]

Cabe resaltar que tras varias reformas constitucionales y la nueva constitución de 1993, el artículo que regula los estados de excepción en Perú ha cambiado poco pero en un punto clave: la vigencia de las garantías. Ahora, de acuerdo con la Constitución de 1993, son los derechos y no las garantías que se suspenden durante el estado de emergencia o de sitio, (Artículo 137) y se mantiene la vigencia del amparo y habeas corpus (Artículo 200). Éste último aspecto resulta clave en el caso de los Estados de Emergencia en dos circunstancias: primero, para proteger a los derechos que no quedan suspendidos por la declaratoria y segundo, para determinar en el caso de los derechos que sí se pueden suspender, si hay una conexión lógica entre el individuo sindicado y las circunstancias que llevaron a la declaratoria del estado de emergencia[7]. Es una pena que pocos gobernantes, abogados y funcionarios se hayan dado cuenta de este cambio.

A pesar de este logro “formal”, en la práctica el mecanismo sigue siendo amplio, sin especificar exactamente qué medidas se pueden usar, lo cual provoca un alto grado de impunidad para los gobernantes y funcionarios implicados en su aplicación. Además, el mecanismo constitucional prevé un rol importante para las Fuerzas Armadas pero no dice nada en cuanto a lo que puede ocurrir en medio de todo esto….

Lo preocupante en el caso peruano es que, después de un uso amplio del mecanismo constitucional durante los años de la violencia política, no se haya visto ningún cambio o tendencia a evitar esta medida represiva. Entre junio 2002 y abril 2007 se declararon 8 estados de emergencia por motivos de violencia o desorden público, varios de los cuales se prorrogaron varias veces. Además, en algunas provincias de Ayacucho, Huancavelica, Cusco y Junín existe un estado de emergencia desde el 28 de mayo del 2003 hasta hoy en día, lo cual – sobre el papel por lo menos – es la misma situación que vivió la sierra central durante los ochenta y noventa. Como explica García Sayán, el uso repetido del estado de emergencia en los años ochenta sustituyó al Estado de derecho por “una suerte de régimen de facto que ocupaba un espacio que el propio régimen constitucional le cedió”.[8] Sin duda, lo mismo ha pasado en las provincias mencionadas arriba en la primera década del presente siglo.

Entonces, ¿dónde está el debate? Declarar un estado de emergencia no es inevitable, depende de una práctica establecida por los gobernantes y de una pasividad por parte de los ciudadanos; o lo que se puede llamar “una cultura de emergencia”. Sólo hace falta mirar un poco más allá de las fronteras para encontrar un ejemplo en que el rechazo por parte del pueblo ha enterrado esta “cultura”. En Bolivia, el “Estado de Sitio” (el equivalente del Estado de Emergencia) es un mecanismo tan desprestigiado en los ojos del pueblo – después de su uso excesivo durante las dos primeras décadas del régimen democrático - que ahora ningún político se atreve a usarlo. Ojalá pronto pase lo mismo en el Perú.


[1] Naciones Unidas (2006): CAT/C/PER/CO/4 “Conclusions and recommendations of the committee against torture: Peru.” [ref. de 11 de junio, 2007] www.un.org
[2] Mayo y agosto 1978, enero, marzo, junio, agosto 1979
[3] Comisión de la Verdad y Reconciliación: “Cronología 1978-2000” en Comisión de la Verdad y Reconciliación: Informe Final, 28 de agosto del 2003, [ref. de 11 de junio, 2007] www.cverdad.org.pe, p.24
[4] Gargarella, Roberto (2005) Los fundamentos legales de la desigualdad. El constitucionalismo en America (1776-1860). Siglo XXI, Madrid. P.132
[5] García Sayán, Diego (1987) “Perú: estados de excepción y régimen jurídico” en Síntesis 3. p.280
[6] García Sayán, 1987: 280-282
[7] Dado que al nivel nacional no ha habido ningún debate importante, la presión para modificar el mecanismo constitucional vino desde la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
[8] García Sayán 1987: 286